Россия против Грузии: последствияДоклад Крайсис Груп N°195 Европа
22 August 2008
КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ И РЕКОМЕНДАЦИИ
Конфликт между Россией и Грузией трансформировал современный геополитический мир, приведя к серьезным последствиям для мира и безопасности в Европе и за ее пределами. Первоначально ввод российских войск на территорию Южной Осетии, когда 7-8 августа там развернулись крупномасштабные боевые действия, отчасти был вызван реакцией на катастрофический просчет грузинского руководства, потерявшего терпение постепенным процессом по налаживани. мер доверия и недовольного форматом переговоров, в котором ведущие позиции занимала Россия. Однако несоразмерное по масштабу контрнаступление России, с передвижением крупных сил в Абхазию и вторжением вглубь территории Грузии, которое сопровождалось значительным разрушением инфраструктуры, нанесением ущерба экономике и нарушением линий коммуникации и транспортных связей между различными ее регионами, подчеркивает резкое изменение в отношениях России и Запада. Она подорвала стабильность и безопасность в регионе; поставила под угрозу жизненно важные для Европы энергетические коридоры; выступила с такими заявлениями в отношении этнических русских и других меньшинств, которые в будущем могут быть использованы для дестабилизации других республик бывшего Советского Союза, в первую очередь, Украины; и продемонстрировала пренебрежение нормами международного права.
Действия России стали отражением более глубоких факторов, включая реакцию на продолжавшееся в последнее десятилетие расширение НАТО на восток, возмущение предоставлением независимости Косову и размещением в Европе системы противоракетной обороны, утверждение концепции "ограниченного суверенитета" для бывших советских республик и новоприобретенные уверенность и агрессивность в международных делах, тесно связанные с личностью и мировоззрением главного лидера России, премьер-министра Владимира Путина.
С 2004 г. Грузия также неверно строила свои отношения с Россией, Южной Осетией и Абхазией, фактически отказавшись от создания атмосферы доверия и зачастую проводя политику конфронтации по отношению к регионам конфликта. Вооружившись терпением, она могла бы продемонстрировать, что эти регионы добьются большего, пользуясь широкой автономией в составе все более процветающей и демократической Грузии. Вместо этого президент Михаил Саакашвили и агрессивно настроенная группа в его окружении предпочли угрожающую и самонадеянную риторику, в результате чего личные отношения с руководством России и де-факто властями регионов конфликта стали глубоко неприязненными. Все стороны несут ответственность за гуманитарные последствия эскалации насилия, поскольку десятки тысяч жителей Южной Осетии, Абхазии и остальной Грузии были перемещены на фоне тревожных сообщений о проявленной по отношению к ним жестокости.
Западным странам следует избегать возврата к наихудшему менталитету холодной войны, что вылилось бы в ещё большую изоляцию России, но сотрудничество с ней, как правильно отметил министр иностранных дел Великобритании Дэвид Милибэнд, должно вестись на "более жестких" условиях. России не может быть позволено размещение вооруженных сил в Грузии, кроме как в составе международной миротворческой миссии в Южной Осетии и Абхазии, под не-российским командованием и с четким и взаимоприемлемым мандатом. Перемирие, подписанное 15-16 августа должно соблюдаться, а российские войска должны незамедлительно вернуться на позиции, которые они занимали 7 августа, в соответствии с духом этого соглашения сформулированного в общих чертах. В Грузии должны быть размещены международные наблюдатели, сначала для контроля над выводом российских войск и возвращением перемещенных лиц (ВПЛ), а затем - в качестве временной меры по поддержанию перемирия в Южной Осетии и Абхазии, пока не будет создана миротворческая миссия.
С практической точки зрения участие России в миссии по поддержанию мира, вероятно, необходимо, хотя и возникают серьезные вопросы о подлинных целях вооруженных сил, которые Москва называет миротворческими. Их командование и состав должны быть подлинно международными. Всем гражданским лицам Грузии и Южной Осетии, перемещенныем с 7 августа, должно быть незамедлительно позволено вернуться в свои дома. Россия и Грузия должны согласиться на проведение расследований в целях установления виновных в нарушении прав человека во время конфликта, такими структурами как Международный уголовный суд (ICC) и, возможно, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) и сотрудничать с ними.
Достичь этого будет нелегко, если вообще возможно, без согласия России, которого не получить без правильного сочетания политического давления с прагматическими стимулами. Москве нужно дать понять, что для ее международного престижа, влиятельности и экономики выгоднее быть партнером в обеспечении европейской безопасности, а не изгоем, находящимся под угрозой недопущения в такие институты, как "большая восьмёрка" и Всемирная Торговая Организация (ВТО).
Этот кризис также отражает серьезные ошибки США и Европейского союза (ЕС), допущенные в отношениях с Грузией с 2004 года. Самое главное, что им не удалось оказать необходимого давления на президента Саакашвили и удержать его от опрометчивых действий при восстановлении грузинского суверенитета над Южной Осетией и Абхазией. Грузинскую армию обучили и вооружили, не имея твердых гарантий того, что эта армия не будет использована для восстановления контроля над конфликтными территориями, в то же время было недооценено недовольство России, вызванное этими действиями и другими пренебрежительными жестами в период после окончания холодной войны. Вместо того, чтобы сконцентрировать внимание на создании демократических институтов и обеспечении верховенства закона, США слишком часто фокусировались на поддержке лично Саакашвили, в том числе, когда его действия характеризовались безрассудством и авторитарностью. Даже, когда конфликты в Южной Осетии и Абхазии, замороженные на протяжении длительного времени, начали "разогреваться", партнеры Грузии не проявили достаточных усилий, чтобы побудить ее к более весомому участию в создании атмосферы доверия и диалоге с де-факто властями и с Россией.
В НАТО углубился раскол, ставший очевидным на Бухарестском саммите в апреле 2008 г. при обсуждении вопроса о предоставления Грузии Плана действий по членству (ПДЧ) в этой организации. Группа стран, под предводительством США, которая поддерживает вступление Грузии, указывает на вторжение России, как явное доказательство того, что Грузия нуждается в гарантиях безопасности НАТО; те же страны, которые выступают против этого, полагают, что НАТО избежал серьезных проблем, не взяв на себя обязательств воевать против России, защищая капризное и опрометчивое правительство Грузии. Не следует принимать решение по предоставлению ПДЧ или статуса члена НАТО в разгар текущего кризиса. В конечном итоге, будет сложно решить проблему членства, как Грузии, так и других потенциальных членов, без того, чтобы не затронуть более широкий вопрос будущей роли НАТО, как организации, обеспечивающей безопасность.
В более широком масштабе, этот кризис поднимает важные вопросы о способности ЕС, ООН и НАТО решать фундаментальные проблемы. Несмотря на активное участие европейских лидеров в достижении соглашения о перемирии, их неспособность обеспечить эффективный ответ на действия России отражает подход "наименьшего общего знаменателя", который препятствует проведению более решительной и инициативной политики. Точно так же, завязнув в обсуждении вопроса о том, включать или нет ссылку на территориальную целостность Грузии в резолюции и заявления по конфликту Совет Безопасности ООН так и не смог ничего принять с момента начала конфликта 7 августа. Став печальным напоминанием об эпохе холодной войны, этот конфликт поставил под сомнение способность Совета Безопасности к решению проблем, по которым взгляды пяти его постоянных членов существенно расходятся. К тому же, принятый ООН принцип "обязанность защищать", был неверно истолкован Россией и искажен ею в попытке обосновать свои действия.
Рекомендации
Правительствам России, Грузии и де-факто властям Южной Осетии и Абхазии:
1. Выполнить немедленно и в полном объеме соглашение о перемирии из шести пунктов, подписанное 15-16 августа 2008 г.
2. Содействовать мониторингу по соблюдению соглашения усиленной миссией ОБСЕ в Грузии, предоставив ей полную свободу передвижения по территории всей страны, до тех пор, пока не будет уполномочена и развернута на постоянной основе более значительная международная миротворческая миссия.
3. Предоставить возможность, и оказать содействие незамедлительному возвращению всех недавно перемещенных лиц и беженцев в свои жилища, обеспечить неограниченный доступ гуманитарной помощи, облегчить обмен пленными и задержанными, прекратить воинственные заявления и публикацию ложных сообщений в печати, помочь с определением судьбы пропавших без вести, и содействовать работе Международного Комитета Красного Креста (МККК) и направлению гуманитарной помощи по воздуху, а также сотрудничать с Международным уголовным судом (ICC) и другими следственными органами.
Правительству России:
4. Вывести весь военный и вспомогательный персонал из Грузии, первоначально за исключением миротворческого контингента, численность которого в Южной Осетии и Абхазии определена соответствующими соглашениями на 7 августа 2008 г., а в дальнейшем будет определена положением о международной миротворческой миссии в Южной Осетии и Абхазии, возможно, по мандату Совета Безопасности ООН.
Де-факто властям Южной Осетии и Абхазии:
5. Прекратить акты насилия в отношении этнических грузин, разрушение их собственности и принудительное перемещение и воздержаться от этих действий в дальнейшем.
Правительству Грузии:
6. Подписать соглашение о невозобновлении военных действий с де-факто властями Южной Осетии и Абхазии.
7. Не ставя в качестве предварительного условия решение проблемы статуса Южной Осетии и Абхазии, предпринимать и последовательно осуществлять меры, направленные на постепенное установление взаимодоверия, включая обеспечение безопасности югоосетинского и абхазского меньшинств на всей территории Грузии.
Государствам - членам Совета Безопасности ООН:
8. Незамедлительно обсудить резолюцию, которая:
(a) Подтверждает и приветствует перемирие, подписанное 15-16 августа 2008 г. и обращает внимание на проблемы обеспечения территориальной целостности Грузии, подтверждая, что оно не имеет правовых последствий для ситуации в рассматриваемом регионе на 7 августа 2008 г.;
(b) Приветствует отправку временных наблюдателей для контроля за соблюдением перемирия;
(c) Уполномочивает предварительно на один год формирование и деятельность миротворческой миссии, которая могла бы стать, в зависимости от того, что практичнее и быстрее, либо обычной миссией ООН, либо миссией другого надлежащего международного института, такого, как ОБСЕ, и командование военными операциями которой осуществлялось бы старшим военным представителем страны, расположенной за пределами данного региона, а руководство политическим процессом - высокопоставленным дипломатом, также представителем страны, расположенной за пределами данного региона. Российское участие в этой миссии должно быть интегрировано в структуру международного командования и не представлять самостоятельной силы внутри миротворческого контингента. Мандат этой миссии должен позволить:
i. Обеспечить соблюдение перемирия, подписанного 15-16 августа 2008 г.;
ii. Предложить такую помощь, которая была бы сочтена полезной де-факто властями Южной Осетии и Абхазии для развития их институтов; и
iii. Способствовать развитию связей между грузинским правительством, грузинскими институтами и гражданами и де-факто властями Южной Осетии и Абхазии, их институтами и гражданами; и
(d) Назначает проведение конференции, на который заинтересованные стороны при содействии ООН, а также заинтересованных соседних государств и таких международных организаций, как ОБСЕ и ЕС, могли бы срочно изучить практические меры по улучшению гуманитарной и экономической ситуации, а также возможность более далеко идущих политических мер по обеспечению, в конечном итоге, решения основных проблем, приведших к конфликту между Грузией, Южной Осетией и Абхазией, включая проблему статуса.
9. Запросить Генерального секретаря, чтобы после консультации со всеми сторонами конфликта и соответствующими международными организациями, такими как ОБСЕ, создать независимую группу для проведения тщательного расследования августовских событий в Южной Осетии и Абхазии, а также других частях Грузии, в которых российские вооруженные силы установили свое временное присутствие. Цель расследования должна заключаться в составлении точного и полного отчета о произошедшем, с целью обеспечения примирения и создания в будущем условий для наказания виновных в жестоких преступлениях.
Европейскому союзу и его государствам - членам:
10. Организовать чрезвычайную конференцию доноров, в координации с международными финансовыми институтами (МФИ) и двусторонними донорами, с целью сбора средств, необходимых для восстановления повреждений, нанесенных в зоне боевых действий, и поддержания экономической стабильности.
11. Незамедлительно направить временных наблюдателей для контроля за соблюдением перемирия в качестве составной части миссии ОБСЕ, усилить аппарат Специального Представителя Европейского союза (СПЕС) и Группы поддержки пограничных войск (BST) и принять необходимые меры для направления группы Европейской политики по вопросам безопасности и обороны (ESDP) для оказания помощи миротворческой миссии, уполномоченной Советом Безопасности ООН.
НАТО и его государствам - членам:
12. Воздержаться от предоставления Грузии ПДЧ или членства в НАТО до тех пор, пока не закончится настоящий кризис. Рассмотреть другие возможные средства удовлетворения законной обеспокоенности Грузии в сфере безопасности, приостановив всякое продвижение ее заявления о вступлении в НАТО.
Европейскому Союзу и государствам - членам НАТО:
13. Уведомить Россию на самом высоком уровне, что, если она будет сотрудничать в осуществлении и поддержании перемирия, подписанного 15-16 августа 2008 г. и ведении переговоров и осуществлении резолюции Совета Безопасности ООН, описанной выше, то они готовы рассмотреть общие интересы в сфере безопасности по широкому диапазону глобальных проблем, включая возможные способы уменьшения разногласий по вопросу отношений Грузии и НАТО, оценить полезность проведения конференции по разработке нового инструмента по различным аспектам обеспечения европейской безопасности, к чему проявляет интерес Россия, и углублять диалог и сотрудничество в других сферах.
14. Уведомить Россию на самом высоком уровне, что, если она не будет сотрудничать в осуществлении и поддержании перемирия, подписанного 15-16 августа 2008 г. и ведении переговоров и осуществлении резолюции Совета Безопасности, описанной выше, они будут готовы соответствующим образом пересмотреть свои отношения, включая:
(a) Приостановку дальнейшее рассмотрение членства России во Всемирной Торговой Организации (ВТО) и ее участие в работе "большой восьмёрки"; и
(b) Запрос через национальные комитеты Международный Олимпийский Комитет (МОК) гарантий от России того, что к 1 января 2009 г. в Абхазии будет размещено соответствующее международное присутствие, с тем, чтобы можно было быть уверенным в том, что Зимние Игры 2014 г. будут подготовлены надлежащим образом и благополучно проведены, и что нет никакой необходимости в пересмотре решения о предоставлении права на проведение этих Игр Сочи.
15. Уведомить Грузию на самом высоком уровне, что, если она будет сотрудничать в осуществлении и поддержании перемирия, подписанного 15-16 августа 2008 г. и конструктивно сотрудничать в рамках процессов, которые будут инициированы описанной выше резолюцией Совета Безопасности, то будут предприняты все необходимые меры для увеличения помощи, необходимой для реконструкции экономики и инфраструктуры страны, и облегчения ее интеграции в Евросоюз.
Тбилиси/Брюссель, 22 августа 2008 г.
http://www.crisisgroup.org/home/index.cfm
